Τρίτη, 30 Μαΐου 2017

Εκλογικά συστήματα για τα δημοτικά συμβούλια στην Ευρώπη


Της Κατερίνας Μήτσου, συνεργάτη ΚΕΔΕ 
Στον απόηχο της αλλαγής που προωθεί το Υπουργείο Εσωτερικών σχετικά με τον τρόπο εκλογής των τοπικών αρχόντων παρουσιάσαμε σε προηγούμενα άρθρα, (http://www.localit.gr/archives/134740,  
http://www.localit.gr/archives/134677 ) 
εν συντομία, τα κριτήρια που χρησιμοποιούνται για την αξιολόγηση των εκλογικών συστημάτων στις τοπικές αρχές, όπως επίσης και τις παραμέτρους που διαμορφώνουν το σχεδιασμό τους.
 Στο παρόν κείμενο θα εστιάσουμε σε θέματα ειδικού ενδιαφέροντος, όπως είναι η εκλογή των δημοτικών συμβουλίων και του δημάρχου, προσπαθώντας παράλληλα να καταλήξουμε σε συγκεκριμένα συμπεράσματα σχετικά με την επιλογή τοπικού εκλογικού συστήματος και στην Ελλάδα.

Εκλογικά συστήματα για τα δημοτικά συμβούλια

Αρχές εκπροσώπησης
Δύο είναι οι βασικές κατηγορίες στις οποίες ταξινομούνται τα εκλογικά συστήματα, ανάλογα με τη σχέση των ψήφων και των εδρών: το πλειοψηφικό και το αναλογικό σύστημα εκπροσώπησης. Στο πλειοψηφικό σύστημα στόχος είναι η επίτευξη της πλειοψηφίας για ένα κόμμα ή για συνασπισμό κομμάτων, κατακτώντας το μεγαλύτερο αριθμό ψήφων και κατ’ επέκταση εδρών. Πιο απλά, σε αυτήν την περίπτωση, ο κομματικός συνδυασμός που επιτυγχάνει την πλειοψηφία έχει τον απόλυτο έλεγχο του δημοτικού συμβουλίου και επομένως μπορεί να διαμορφώσει τη στρατηγική του με μεγαλύτερη άνεση.

Στο αναλογικό σύστημα εκπροσώπησης στόχος είναι να αντικατοπτρίζονται οι υπάρχουσες κοινωνικές δυνάμεις και οι πολιτικές ομάδες, σε μια δεδομένη περιοχή, όσο το δυνατόν ακριβέστερα, δηλαδή περισσότερο ή λιγότερο. Στο σύστημα αυτό, φαίνεται να υπάρχει ουσιαστικότερη εκπροσώπηση, όμως ο πιθανά μεγάλος αριθμός κομμάτων που εκπροσωπούνται στο δημοτικό συμβούλιο μπορεί να δυσκολέψει τη λήψη αποφάσεων, ιδιαίτερα αν δεν υπάρξουν συνεργασίες μεταξύ των πολιτικών παρατάξεων.
Σε κάθε μέθοδο εκπροσώπησης υπάρχει ένα ευρύ φάσμα εναλλακτικών τρόπων εφαρμογής και δυνατοτήτων για το σχεδιασμό ενός εκλογικού συστήματος.
Στις περισσότερες χώρες, το εκλογικό σύστημα βασίζεται στην αναλογική εκπροσώπηση. Αυτό συμβαίνει στην Αυστρία, στο Βέλγιο, στην Βουλγαρία, στην Κύπρο, στην Εσθονία, στην Ιρλανδία, στην Νορβηγία, στην Ρουμανία, στην Ισπανία (σε δήμους με 250 ή περισσότερους κατοίκους), στην Σουηδία και την Τουρκία. Στην Γαλλία, στην Σλοβακία, αλλά και τους ισπανικούς δήμους με λιγότερους από 250 κατοίκους, οι οποίοι δεν εφαρμόζουν το σύστημα «ανοικτού συμβουλίου» και στο Ηνωμένο Βασίλειο (εκτός της Βόρειας Ιρλανδίας), το εκλογικό σύστημα βασίζεται στο πλειοψηφικό σύστημα. Στην Ιταλία έχει υιοθετηθεί ένα σύστημα ενισχυμένης πλειοψηφίας (αναλογική αντιπροσώπευση με πριμοδότηση της πλειοψηφίας), που έχει εγκριθεί για τους δήμους με περισσότερους από 15.000 κατοίκους και ένα σύστημα πλειοψηφίας για τους υπόλοιπους.

Τύποι λίστας
Υπάρχουν τρεις τύποι λιστών: “λίστες με ιεραρχημένη κατάταξη υποψηφίων”, «λίστες με δικαίωμα σταυροδοσίας” και «ανοικτές» (όπου ο ψηφοφόρος έχει την απόλυτη ελευθερία στην επιλογή υποψηφίων). Αυτές οι αποκλίσεις δείχνουν τη διαφορά στο βαθμό της ελευθερίας του ψηφοφόρου να επιλέγει όχι μόνο μεταξύ των κομμάτων, αλλά και μεταξύ των επιμέρους υποψηφίων.

Στην Βουλγαρία, στην Ρουμανία, στην Σλοβακία, στην Ισπανία (σε δήμους με 250 ή περισσότερους κατοίκους) και την Τουρκία, αλλά και στους μεγαλύτερους δήμους της Γαλλίας υπάρχουν μόνο λίστες με ιεραρχημένη κατάταξη υποψηφίων, δηλαδή ο ψηφοφόρος δεν μπορεί να επηρεάσει την κατάταξη των υποψηφίων σε ένα ψηφοδέλτιο. Στην Αυστρία, στο Βέλγιο, στην Κύπρο, στην Εσθονία, στην Ιταλία και την Σουηδία, τα ψηφοδέλτια των δημοτικών εκλογών είναι λίστες με δικαίωμα σταυροδοσίας, δηλαδή ο εκλογέας μπορεί να επιλέξει μεταξύ των υποψηφίων σε ένα ψηφοδέλτιο. Ανοιχτές λίστες βρίσκονται μόνο στην Νορβηγία και τις μικρότερες γαλλικές κοινότητες (με 3.500 κατοίκους), αλλά και σε ισπανικούς δήμους με λιγότερους από 250 κατοίκους, οι οποίοι δεν εφαρμόζουν το σύστημα «ανοικτού συμβουλίου». Στις περιπτώσεις αυτές, ο ψηφοφόρος μπορεί να ψηφίσει για διαφορετικούς υποψηφίους διαφορετικών κομμάτων.

Η εκλογή του Δημάρχου
Για την εκλογή δημάρχου υπάρχει περιορισμένος αριθμός εναλλακτικών επιλογών. Η διάκριση μπορεί να γίνει μεταξύ άμεσων και έμμεσων εκλογών, δηλαδή εκλογές από το εκλογικό σώμα ή από το συλλογικό όργανο εκπροσώπησης. Και οι δύο διαδικασίες έχουν υπέρ και κατά.

Εκλογές από το συμβούλιο

Εάν η εκλογή του δημάρχου είναι έμμεση, τότε γενικά, η απόλυτη πλειοψηφία των ψήφων των μελών του συμβουλίου είναι απαραίτητη. Σε αυτό το σημείο, το ζήτημα της συνοχής και της σταθερότητας της τοπικής κυβέρνησης πρέπει να ληφθεί υπόψη. Σε πολλές ευρωπαϊκές χώρες η αναλογική αντιπροσώπευση χρησιμοποιείται σε συνδυασμό με τις ανοικτές λίστες, την ψήφο προτίμησης, αλλά και τη διακομματική ψήφο. Αυτές οι θεσμικές συνθήκες συνήθως οδηγούν σε πολυκομματικά συστήματα και σπάνια σε απόλυτη πλειοψηφία για ένα μόνο κόμμα. Επομένως, για την εκλογή του δημάρχου, μπορεί να είναι απαραίτητο να σχηματιστεί ένας συνασπισμός.
Επιπλέον, τα εμπειρικά στοιχεία δείχνουν ότι η θέση του δημάρχου δεν κατέχεται πάντοτε από τον υποψήφιο που λαμβάνει τις περισσότερες ψήφους[1]. Σε αυτές τις περιπτώσεις, η σταθερότητα του δημάρχου εξαρτάται από τη διατήρηση του συνασπισμού του.
Συχνά ο δήμαρχος εκλέγεται από την απόλυτη πλειοψηφία των μελών του δημοτικού συμβουλίου. Παρόλα αυτά, ισχύουν ειδικές διατάξεις, όταν δεν επιτυγχάνεται αυτή η απόλυτη πλειοψηφία, προκειμένου να αποφευχθεί τυχόν αδιέξοδο.
Σε ορισμένα συστήματα, ο δήμαρχος είναι ο πρόεδρος του δημοτικού συμβουλίου, ενώ σε άλλα, δεν έχει το δικαίωμα να είναι μέλος του συμβουλίου και επομένως η σχέση με το ΔΣ μπορεί να αλλάξει σημαντικά.

Άμεση εκλογή
Η άμεση εκλογή του δημάρχου από τους πολίτες θεωρείται μέσο ενίσχυσης της πολιτικής νομιμότητας του δημάρχου, ο οποίος βρίσκεται επομένως σε καλύτερη θέση να ξεπεράσει εμπόδια, όπως είναι οι πολιτικές μειοψηφίες. Για την άμεση εκλογή του δημάρχου, χρησιμοποιούνται ουσιαστικά τα συστήματα της σχετικής πλειοψηφίας και των δύο γύρων (απόλυτης πλειοψηφίας). Χαρακτηριστικό του συστήματος της σχετικής πλειοψηφίας είναι ότι το αποτέλεσμα λαμβάνεται μόνο σε έναν εκλογικό κύκλο, και οι στρατηγικές (συμφωνίες ή συμμαχίες) των πολιτικών κομμάτων γίνονται, κατά κανόνα, με μυστικότητα. Ωστόσο, ένας δήμαρχος που εκλέγεται μόνο με σχετική πλειοψηφία μπορεί να έχει αδύναμη θέση στο δημοτικό συμβούλιο.

Από την άλλη πλευρά, με το σύστημα της απόλυτης πλειοψηφίας, τα πολιτικά κόμματα μπορούν να «μετρήσουν» τις δυνάμεις τους μέσω του πρώτου γύρου και συνεπώς να προχωρήσουν σε συμμαχίες πριν από τον δεύτερο γύρο. Αυτό όχι μόνο διευκολύνει τη νίκη ενός συγκεκριμένου υποψηφίου στο δεύτερο γύρο, αλλά αποτελεί επίσης τη βάση για τη διαμόρφωση ευρείας πλειοψηφίας στο δημοτικό συμβούλιο. Ωστόσο, η παράδοση των ψήφων σε άλλο κόμμα, προκειμένου να εξασφαλιστεί η πλειοψηφία ενός υποψηφίου, θα μπορούσε να αποβεί εις βάρος του υποψηφίου που είχε στην πραγματικότητα το μεγαλύτερο μέρος των ψήφων στον πρώτο γύρο.

Οι τύποι πλειοψηφίας στις εκλογές των χωρών του Συμβουλίου της Ευρώπης είναι οι εξής: ο δήμαρχος εκλέγεται από την πλειοψηφία (δηλαδή τη σχετική πλειοψηφία), στην Κύπρο, στην Σλοβακία, στην Τουρκία, στους ιταλικούς δήμους με λιγότερους από 15.000 κατοίκους και τους ισπανικούς δήμους που εφαρμόζουν το σύστημα «ανοικτού συμβουλίου». Ένας κανόνας απόλυτης πλειοψηφίας χρησιμοποιείται στην Βουλγαρία, στην Γερμανία, στην Ρουμανία και σε ιταλικούς δήμους με περισσότερους από 15.000 κατοίκους.

Συμπεράσματα
Η ανομοιογένεια των τοπικών εκλογικών συστημάτων και τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά καθενός από αυτά δεν επιδέχονται μια γενική πρόταση μεταρρύθμισης, με ισχύ για όλες τις περιπτώσεις. Ωστόσο, η συγκριτική ανάλυση μπορεί να δείξει εάν υπάρχουν δημοκρατικά ελλείμματα όσον αφορά στην εκπροσώπηση, στη συμμετοχή, στην αποτελεσματικότητα, στην κατανόηση ή τη διαφάνεια. Επιτρέπει επίσης τη διατύπωση κατευθυντήριων γραμμών, που μπορούν να ακολουθηθούν για πιθανές μεταρρυθμίσεις των εκλογικών συστημάτων σε επίπεδο δήμων.

Πρώτον, πρέπει να τονιστεί ότι το πραγματικό ερώτημα δεν είναι ποιο κριτήριο έχει προτεραιότητα έναντι των άλλων. Η αντιπροσώπευση, η συμμετοχή και η αποτελεσματικότητα είναι ουσιαστικά άνευ σημασίας, όταν λαμβάνονται χωριστά και κανένα σύστημα δεν μπορεί να θεωρηθεί ικανοποιητικό αν δεν ληφθεί υπόψη ένα από τα κριτήρια αυτά. Το πραγματικό ερώτημα είναι πώς θα συνδυάσουμε αυτά τα τρία κριτήρια, με τον καλύτερο τρόπο, προκειμένου να διασφαλίσουμε ότι το υιοθετημένο σύστημα απολαμβάνει πλήρη νομιμοποίηση στις ενδιαφερόμενες κοινότητες. Για το λόγο αυτό είναι αναγκαίο να υιοθετήσουμε μια ολιστική προσέγγισή στο ζήτημα των τοπικών εκλογικών συστημάτων, διασφαλίζοντας ότι το σύνολο των κριτηρίων που προαναφέραμε, λαμβάνεται εξίσου υπόψη στη διαμόρφωση της εκλογικής διαδικασίας.

Επιπλέον, κανένα σύστημα δεν μπορεί να είναι πραγματικά νόμιμο εάν δεν είναι κατανοητό και διαφανές. Αυτό συνεπάγεται την παροχή κατάλληλων πληροφοριών στους ψηφοφόρους, σχετικά με τον τρόπο λειτουργίας του συστήματος, τη λήψη μέτρων για την εξασφάλιση της τήρησης των σωστών διαδικασιών ψηφοφορίας (συμπεριλαμβανομένης της δυνατότητας παρουσίας παρατηρητών κατά τη διάρκεια της ψηφοφορίας και της καταμέτρησης) και το δικαίωμα για κάθε ενδιαφερόμενο πολίτη να ασκήσει έφεση σε περιπτώσεις παράνομων πράξεων.

Εκλογή του δημάρχου
Υπάρχει η τάση να εξεταστούν δύο μέθοδοι εκλογής δημάρχων (άμεση και έμμεση εκλογή), που επικεντρώνονται στα κριτήρια εκπροσώπησης. Σε αντίθεση με μια κοινά αποδεκτή ιδέα, δεν υπάρχει σαφές πλεονέκτημα όσον αφορά στον βαθμό εκπροσώπησης μεταξύ άμεσης και έμμεσης εκλογής. Για παράδειγμα, όταν το συμβούλιο πρέπει να ορίσει ως δήμαρχο τον υποψήφιο που συγκέντρωσε την πλειοψηφία των ψήφων προτίμησης, αυτός ο δήμαρχος είναι εξίσου αντιπροσωπευτικός με τον δήμαρχο που εκλέγεται άμεσα, σε έναν γύρο, με σχετική πλειοψηφία.

Από αυτή την άποψη, η δυνατότητα των εκλογέων να εκφράσουν την προτίμησή τους και να έχουν μια πραγματική επιλογή, μεταξύ πολλών υποψηφίων για δήμαρχο, είναι πιο σημαντική από τις λεπτομέρειες της εκλογής του δημάρχου.

Η μεγάλη διαφορά μεταξύ των δύο συστημάτων είναι η φύση της σχέσης μεταξύ του δημάρχου και του πληθυσμού της κοινότητας και η σχέση μεταξύ του δημάρχου και του δημοτικού συμβουλίου.

Ο δήμαρχος που εκλέγεται από το συμβούλιο δεν μπορεί να διατηρήσει το αξίωμά του, χωρίς την εμπιστοσύνη της πλειοψηφίας του συμβουλίου. Η ύπαρξη σχέσης εμπιστοσύνης δίνει στον δήμαρχο τη νομιμότητα που χρειάζεται για να ενεργήσει. Εάν η σχέση αυτή διακοπεί, η εντολή του δημάρχου μπορεί να ανακληθεί.

Αυτό δεν συμβαίνει όταν ο δήμαρχος εκλέγεται άμεσα: κατά περίπτωση, η καθαίρεσή του πρέπει να αποφασίζεται από τους ίδιους τους ψηφοφόρους. Σχετικά με αυτό το ερώτημα είναι δυνατόν να αυξηθεί η νομιμότητα και η σταθερότητα των άμεσα εκλεγμένων δημάρχων, απαιτώντας απόλυτη πλειοψηφία για την εκλογή τους. Πόσο όμως δημοκρατικό παρουσιάζεται ένα σύστημα απόλυτης πλειοψηφίας, στο οποίο η εκπροσώπηση των τοπικών ομάδων ή παρατάξεων στο δημοτικό συμβούλιο, δεν είναι αναλογική με τις ψήφους; 

Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι το σύστημα αυτό είναι αποτελεσματικό, μιας και η απόλυτη πλειοψηφία παρέχει στον δήμαρχο και την παράταξή του την απαιτούμενη νομιμότητα. Αντίθετα, πόσο αποτελεσματικό είναι ένα σύστημα αναλογικής εκπροσώπησης, που ωστόσο φαίνεται πιο δημοκρατικό καθώς οι πολιτικές παρατάξεις αντιπροσωπεύονται στον καλύτερο δυνατό βαθμό, όταν δεν υπάρχει η πλειοψηφία εκείνη που θα οδηγήσει στη λήψη αποφάσεων; Αυτό, η πιθανότητα δηλαδή ακυβερνησίας σε τοπικό επίπεδο, είναι άλλωστε και το ισχυρότερο επιχείρημα της Αυτοδιοίκησης απέναντι στην πρόταση για την υιοθέτηση του αναλογικού εκλογικού συστήματος. Ίσως μια πιθανή λύση είναι, όπως θα φανεί και παρακάτω, η δυνατότητα μεγαλύτερης συναίνεσης ανάμεσα στις τοπικές δυνάμεις, που θα μπορέσει να προσφέρει τόσο την απαραίτητη για τη νομιμοποίηση πλειοψηφία, όσο και την ανάλογη εκπροσώπηση των τοπικών συμφερόντων στο συλλογικό όργανο του δήμου.

Όπως παρατηρήθηκε, σχεδόν στο σύνολο της ευρωπαϊκής Τοπικής Αυτοδιοίκησης, δήμοι με μικρό πληθυσμό, επιλέγουν συνήθως διαφορετικά εκλογικά συστήματα. Από αυτά ορισμένα προσιδιάζουν σε κάποια μορφή άμεσης δημοκρατίας (χαρακτηριστικότερο παράδειγμα τα «ανοιχτά συμβούλια» στους μικρούς, πληθυσμιακά, δήμους της Ισπανίας), ή παρέχουν στον ψηφοφόρο μεγαλύτερο βαθμό ελευθερίας στην επιλογή του υποψηφίου, μέσα από τις ανοιχτές λίστες επιλογής. Θα μπορούσε ενδεχομένως να ισχύσει κάτι ανάλογο και στους μικρούς πληθυσμιακά δήμους της Ελλάδας, καθώς η άμεση επαφή και γνώση των τοπικών υποθέσεων μπορεί να ευνοήσει μεγαλύτερη συμμετοχικότητα των πολιτών, παραμερίζοντας πολιτικές ταυτότητες και ενισχύοντας τη συνεργασία μεταξύ τους;

Το χρησιμότερο όμως συμπέρασμα, που μπορεί να προκύψει από την παρουσίαση των 2 μελετών, είναι ότι η επιλογή ενός συγκεκριμένου εκλογικού συστήματος για την Τοπική Αυτοδιοίκηση δεν θα πρέπει ουσιαστικά να αποτελεί αντικείμενο σύγκρουσης. 

Το κάθε σύστημα χαρακτηρίζεται τόσο από πλεονεκτήματα, όσο και από μειονεκτήματα και μπορεί να χρησιμοποιηθεί ανάλογα με τις συνθήκες, τις ιστορικές συνήθειες και τις εμπειρίες της κάθε χώρας. 
Το βασικό όμως ζητούμενο σε κάθε περίπτωση είναι να διαφυλάσσεται η νομιμότητα του εκλογικού συστήματος που έχει επιλεχθεί, η διαφάνεια και η ελεύθερη και χωρίς περιορισμούς ή/και αποκλεισμούς συμμετοχή του εκλογικού σώματος. Κάτι αντίστοιχο τονίζεται και σε πρόσφατη παρουσίαση των εργαλείων για την τοπική δημοκρατία, από το κέντρο εμπειρογνωμόνων του Συμβουλίου της Ευρώπης[2]
Στην ίδια παρουσίαση ιδιαίτερη έμφαση δίδεται στην συνεχή προσπάθεια διαμεσολάβησης, μεταξύ διαφόρων νόμιμων συμφερόντων και πολιτικών παρατάξεων, σε τοπικό επίπεδο, με στόχο την επίτευξη ευρείας συναίνεσης προς το συμφέρον του συνόλου της κοινότητας. Άλλωστε η ενεργή συνεργασία ανάμεσα στους αιρετούς εκπροσώπους μιας τοπικής κοινωνίας είναι κάτι που σίγουρα θα πρέπει να αφορά το σύνολο της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. 
Η ΚΕΔΕ εξάλλου, στην απόφαση του ετήσιου Τακτικού της Συνεδρίου (Θεσσαλονίκη 2016), τονίζει την ανάγκη εκπόνησης ενός νέου Κώδικα Δήμων και Περιφερειών, με βάση την πολυμορφία των δήμων της χώρας. Ο νέος αυτός Κώδικάς θα μπορούσε ενδεχομένως να κινηθεί και προς την κατεύθυνση ενίσχυσης της συνεργασίας και συναίνεσης των τοπικών πολιτικών δυνάμεων.
 Αν καταφέρουμε να παραμερίσουμε τα μικροπολιτικά παιχνίδια ο τρόπος εκλογής του δημάρχου δεν θα αποτελεί ουσιαστικά πρόβλημα, αλλά αντίθετα μια ευκαιρία για τη διαμόρφωση νέων στρατηγικών συναίνεσης και ευρείας συμμετοχής. Το ερώτημα πλέον είναι αν η ελληνική Τοπική Αυτοδιοίκηση είναι έτοιμη για κάτι τέτοιο.


[1] Στην Ισπανία, για παράδειγμα, το 1991, σε 45 από τους 70 σημαντικότερους δήμους της χώρας, κανένα κόμμα δεν έλαβε πλειοψηφία και σε 17 δήμους, ο δήμαρχος δεν ήταν ο επικεφαλής του ισχυρότερου κόμματος

[2]http://www.coe.int/en/web/good-governance/12-principles-and-eloge (Προσβάσιμο στις 18/5/2017)